W jaki sposób pracuje Trybunał Konstytucyjny – teoria i praktyka

Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie zgodności z konstytucją artykułu 3 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Orzekł tym samym, że Adam Bodnar nie może pozostawać na stanowisku do czasu powołania nowego Rzecznika. To już wiemy. Rozłóżmy więc pracę TK na czynniki pierwsze.

Senatorowie PiS wyszli z sali podczas wystąpienia Adama Bodnara, który przedstawił informację o działalności RPO. Jak przekazał Polskiej Agencji Prasowej senator Marek Pęk: stało się tak, „by pokazać nasz stosunek nie tylko do jego kadencji RPO, bardzo upolitycznionej, ale też do tego, jak zachowywał się w Senacie, oceniając nasze działania, jako niekonstytucyjne, przekraczając swoje kompetencje”.

Aha.

Jak to się stało?

Dzień później, 15 kwietnia, Trybunał Konstytucyjny rozpoznał zarejestrowany za numerem K 20/20 wniosek „grupy posłów” o zbadanie o zbadanie zgodności art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627) z art. 2, art. 7 i art. 209 ust. 1 Konstytucji.

W składzie Sądu byli: Julia Przyłębska – przewodniczący, Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca, Justyn Piskorski (powołany do Trybunału w roku 2017, karnista), Wojciech Sych (powołany do Trybunału w roku 2019, karnista) i Bartłomiej Sochański.

Trybunał stwierdził niezgodność artykułu 3 ust. 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich  z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł utratę mocy niekonstytucyjnego przepisu po upływie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Orzeczenie podjęto jednogłośnie.

Kadencja RPO Adama Bodnara, Rzecznika Praw Obywatelskich VII kadencji, upłynęła 9 września 2020 r. Do tej pory nie został wybrany jego następca, bo nie udaje się znaleźć kandydata, którego zaaprobowałby Sejm i Senat.

Czy Adam Bodnar jest Rzecznikiem Praw Obywatelskich?

Oczywiście, jest. Jeszcze przez co najmniej 3 miesiące.

Artykuł 209 ust. 1. Konstytucji stanowi, że RPO pełni swoją kadencję 5 lat. Wyjaśnijmy, że wszystkie przepisy Konstytucji mają równorzędną moc a z art. 8 wynika, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. W wypadku Rzecznika w tym sensie Konstytucja stanowi inaczej, że jej art. 208 ust. 2 stwierdza, że zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa.

Tą ustawą jest akt z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Zgodnie z zapisem zawartym w jej art. 3 ust. 6 dotychczasowy RPO pełni swoją misję do wyboru następnego.

Taki przepis nie jest niczym nadzwyczajnym w polskim systemie prawnym. Przeciwnie, jest typowy i realizuje ważną dla stabilizacji Państwa, szeroko rozumianą zasadę ciągłości władzy. Gwarantuje ciągłość działania organów konstytucyjnych. Zaliczają się do nich choćby NBP i RPO i NIK.

Same regulacje dotyczące obsady instytucji Rzecznika Praw Dziecka, Prezesa NIK, RPO i Prezesa NBP zawarte są w podrzędnych w stosunku do konstytucji, ale wydanych na jej podstawie, ustaw. Nie były one dotąd kwestionowane a przepisy niejednokrotnie w praktyce skutkowały pełnieniem swoich funkcji przez dotychczasowych nominatów do czasu wyboru ich następców.

Przykładem niech będzie RPD Marek Michalak, który w 2018 r. wykonywał zadania przez 3,5 miesiąca po zakończeniu kadencji – do czasu wyboru RPD Mikołaja Pawlaka czy RPO Andrzej Zoll, który formalnie zakończył kadencję 1 lipca 2005 r., a funkcję sprawował do 16 lutego 2006 r.

Takie rozwiązanie sprawdziło się więc w praktyce, spełnia swój cel i zapewnia stabilność Państwa.

Proste? Nie dla Trybunału Konstytucyjnego!

Trybunał Konstytucyjny solidnie przygotował się do wydania orzeczenia w sprawie K 20/20. Jej procedowanie rozpoczęto dopiero w 10 wyznaczonym terminie. Przed wyznaczonym (po raz kolejny) terminem rozprawy na 25 marca 2021 r. RPO odkrył na stronie internetowej TK informację, że wcześniej wyznaczonego do sprawy sędziego Rafała Wojciechowskiego zamienił Bartłomiej Sochański.

Ten Sędzia to zresztą osobny wątek opowieści o toku sprawy K 20/20 przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Bartłomiej Sochański ma 66 lat (dla Sędziów Trybunału wiek emerytalny nie jest przeszkodą do sprawowania urzędu), radcą prawnym a od roku 1987 adwokatem. Nigdy nie pełnił urzędu sędziego. Jego polityczna droga na szczyt wiodła przez Kongres Liberalno-Demokratyczny i Unię Wolności, gdzie od 1998 zasiadał w radzie krajowej tej partii.

W latach 1990–1994 i 1998–2002 Bartłomiej Sochański był Radnym Rady Miasta Szczecin. A od roku 1994 przez cztery lata Prezydentem Miasta Szczecin. Szczecinianie za jego największe prezydenckie osiągnięcie powszechnie uznają zbudowanie fontanny w parku miejskim zwanej „bartłomiejką”.

Po roku 2002 kariera polityczna Bartłomieja Sochańskiego to równia pochyła. Nieudane wybory do Parlamentu Europejskiego, działalność w stowarzyszeniu „Szczecin XXI”, przegrane wybory samorządowe w roku 2010, falstart w eurowyborach.

Na fali tych klęsk przyszły sędzia w 2017 wstąpił do PiS. Wybory na Prezydenta Miasta w roku 2018 przegrał już jako kandydat tej partii.

Zła passa minęła i 6 kwietnia 2020 Bartłomiej Sochański został wybrany na sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Jest tak nowym sędzią, że do dzisiaj na stronie Trybunału konstytucyjnego nie umieszczono jego noty biograficznej ani zdjęcia.

Co się dzieje, jeśli narusza się procedury?

Jako Sędzia TK Bartłomiej Sochański oczywiście mógł być powołany do składu orzekającego w sprawie instytucji rzecznika. Tyle, że również w zakresie wyznaczania takiego składu obowiązują ustalone sztywno procedury. A te zostały naruszone.

Z art. 38 ust. 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK wynika, że sędziów do składu orzekającego, w tym przewodniczącego składu i sędziego sprawozdawcę, wyznacza Prezes TK  według kolejności alfabetycznej, uwzględniając przy tym rodzaje, liczbę i kolejność wpływu spraw do Trybunału. Prezes TK w uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza ze względu na przedmiot rozpoznawanej sprawy, może wyznaczyć sędziego sprawozdawcę, odstępując od tych kryteriów.

Tak więc ustawowe uprawnienia Prezesa Trybunału nie obejmują zmian personalnych w składzie orzekającym. W takim przypadku zmiana jest możliwa wyłącznie w sytuacjach opisanych prawem (wygaśnięcie mandatu sędziego; przejście w stan spoczynku lub  wyłączenie ze składu).

Opisane przepisami sytuacje w sprawie K 20/20 nie miały miejsca. Dlatego RPO wystąpił z nietypowym – z uwagi na charakter stron postępowania K 20/20 wnioskiem o wyłączenie Przewodniczącego składu orzekającego – Julii Przyłębskiej.

Przegrał. Wniosek oddalono 12.04.2021 roku. Kiedy na rozprawie próbował wskazać na wady prawne tego orzeczenia, nie został przez Trybunał wysłuchany i w tym zakresie odebrano mu głos (wezwano do przejścia do meritum sprawy).

A wątpliwości były, skoro zdanie odrębne do postanowienia złożył członek składu orzekającego, profesor zwyczajny, Leon Kieres.

Trybunał Konstytucyjny – Sąd Ostateczny

Wyrok TK zapadł 15 kwietnia. Nie ma od niego odwołania. Orzeczono nim, że art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627)  jest niezgodny z art. 209 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a przepis ten traci moc obowiązującą po upływie 3 (trzech) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Orzeczenia TK oprócz prostego, zero-jedynkowego podziału na stwierdzające zgodność i stwierdzające niezgodność z konstytucją, miewają też charakter interpretacyjny i prawotwórczy.

Jaka jest decyzja z 15 kwietnia? Niewątpliwie czarno biała- stwierdza, bowiem, że przepis jest niekonstytucyjny. O prawotwórstwie czy interpretacji art. 3 nie ma mowy. A przecież równorzędność norm Konstytucji a więc art. 7 stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; art. 2 „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” i art. 209 (Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na 5 lat) pozwalają na wydanie orzeczenia o całkowicie przeciwnym brzmieniu.

Klucz a Trybunał Konstytucyjny

Nawet bez uzasadnienia wiadomo, że TK zastosował językową wykładnię przepisów prawa.

Orzekając każdy sąd musi w przepisie odnaleźć treści zawarte tam przez ustawodawcę. Założeniem jest, że cały system prawa jest spójny a ustawodawca ma przymiot racjonalnego. Wentylem bezpieczeństwa dla systemu prawnego w wypadku błędów i niespójności systemu jest właśnie możliwość usunięcia przez Trybunał Konstytucyjny norm prawa, które naruszają ten porządek.

Wydaje się, że TK uznał zaskarżony przepis za niezgodny z Konstytucją stosując bazową wykładnię językową i uznając, że pozwala ona na sformułowanie jednoznacznej interpretacji przepisu art. 209 Konstytucji i art. 3 ustawy o rzeczniku.

Z niecierpliwością trzeba oczekiwać na uzasadnienie wyroku na piśmie. Dostępne fragmenty uzasadnienia ustnego Trybunału aktualizują bowiem wątpliwość czy TK pochylił się nad kwestią zamiaru ustawodawcy przy tworzeniu badanych przepisów. W tym bowiem zakresie konieczne byłoby sięgniecie do wykładni celowościowej. Polega na takim odczytywaniu znaczenia przepisu, by było ono zgodne z celem, jaki wiązał się z jego powstaniem.

Nawet dla laika cel powstania art. 3 nie budzi wątpliwości. Miała nim być ciągłość obsady stanowiska Rzecznika. Ta ciągłość ma co najmniej dwa aspekty. Po pierwsze daje gwarancję nieprzerwanej ochrony praw obywateli zapewniając nieprzerwane funkcjonowanie instytucji Rzecznika. Po drugie gwarantuje, że Rzecznik ten będzie najbardziej jak to możliwe, apolityczny.

Dlaczego? Ponieważ Rzecznik powołany jest do ochrony praw obywatela, który z w relacji z Państwem znajduje się z istoty rzeczy na pozycji defensywnej. Właśnie z tych przyczyn Racjonalny Ustawodawca stworzył procedurę wyboru RPO przez obie izby Parlamentu. Ma to pozwolić na wybór osoby maksymalnie merytorycznej i jednoczenie politycznie neutralnej. Autorytetu prawniczego i moralnego akceptowalnego dla większości parlamentarnej. Osoby, która będzie miała realny mandat społeczny.

W takim aspekcie kwestionowana procedura wydaje się regulacją celową, mająca zabezpieczać prawa obywatela poprzez wzmocnienie organu, który działa wyłącznie w jego interesie. Taka instytucja musi działać w sposób ciągły, stabilny i neutralny. Orzeczeniem z 15 kwietnia Trybunał zakwestionował tak naprawdę wszystkie te założenia.

Co więcej, ustne uzasadnienie TK sugeruje konieczność zmiany regulacji analogicznych przepisów w wypadku innych organów konstytucyjnych. W konsekwencji można obawiać się zmian legislacyjnych, które pozwolą na tymczasowe obsadzanie kluczowych w Państwie stanowisk takich jak prezes NIK czy prezes NBP osobami pozbawionymi przymiotu neutralności politycznej.

Jak te wątpliwości i obawy rozstrzygnie TK w pisemny uzasadnieniu orzeczenia?

Pełnomocnik do wszystkiego

Ciekawe też, jak TK uzasadni umocowanie wnioskodawcy do kwestionowania spornej regulacji.

RPO podniósł w toku postępowania zarzut, że wniosek skierowany do TK w części dotyczącej art. 3 nie jest podpisany przez wnioskodawców.

Tego faktu nie kwestionowano. Strona przeciwna powoływała się natomiast na udzielone posłowi Astowi pełnomocnictwo.

Pełnomocnictwa mają różny charakter. Czy to, którym dysponował poseł uprawniało do rozszerzenia wniosku o nowe elementy merytoryczne?

Sądząc z reakcji RPO, sprawa co najmniej budzi to wątpliwość. Gdyby RPO miał rację i wniosek złożyła osoba nieuprawniona miałoby to dla rozstrzygnięcia daleko idące konsekwencje prawne. A nie zapominajmy, że wyrok już zapadł a orzeczenia TK są ostateczne.

Wszystkie wątpliwe kwestie powinno przekonująco wyjaśnić uzasadnienie TK do wyroku z dnia 15 kwietnia.

To nie jest łatwe uzasadnienie

Charakter sprawy, zmiana składu orzekającego, zdanie odrębne przy rozstrzyganiu wniosku o wyłączenie Przewodniczącej składu, braki formalne wniosku…

W sprawie jest wiele czynników budzących publiczne zaniepokojenie czy orzeczenie było wyłącznie wynikiem analizy prawnej. Gdyby potwierdziły się zarzuty, że jest wyrokiem wydanym z przesłanek politycznych, mielibyśmy do czynienia z ostatecznym upadkiem już i tak bardzo nikłego autorytety TK obsadzonego częściowo nominatami obecnej władzy.

Po zdumiewającym stylu procedowania w opozycji do Sądu Najwyższego w sprawie sędziów dyscyplinarnych SN w styczniu 2020 roku, orzeczeniu w sprawie aborcji, publicznych wypowiedziach Sędzi Trybunału Krystyny Pawłowicz w sprawie transpłciowego dziecka, trudno o tym organie powiedzieć cokolwiek budującego.

Zresztą nawet bez emocji, jakie funduje Polakom Trybunał Konstytucyjny jesteśmy świadkami degrengolady Państwa Prawa. Upolitycznione są Prokuratura i Policja. Sądy powszechne znalazły się pod silną presją a sędziowie są zastraszani postępowaniami dyscyplinarnymi i karnymi.

Czy kolejnym krokiem będzie ograniczenie swobód obywatelskich? Państwo już zaczyna ingerować z przyczyn światopoglądowych w najintymniejsze sfery życia obywateli, choćby w sferę prokreacyjną Niewiele dzieli obywatela od walca tych przemian: neutralny Rzecznik Praw Obywatelskich i niezawisłe sądy powszechne. Jesteśmy o krok od utraty niezależności przez urząd Rzecznika.

Można sobie z łatwością wyobrazić rozwiązania ustawowe, które pominą Sejm i Senat przy powierzaniu obowiązków na czas „bezkrólewia” na urzędzie Rzecznika osobie wybranej przez rządzącą partię. A jakieś nowe przepisy muszą w tym zakresie powstać i to w okresie najbliższych trzech miesięcy. Będą dotyczyły również NIK-u i NBP.

Takie są konsekwencje orzeczenia TK z 15 kwietnia.

Plus tego stanu rzeczy jest tylko jeden. Dzięki autorytetom prawniczym takim jak Pan Minister Zbigniew Ziobro zawsze można bezkarnie powiedzieć: to orzeczenie „ z mocy prawa jest nieważne”.

Zdjęcie okładkowe autorstwa Stanisława Loby – CC BY-SA 4.0, źródło Wikimedia commons